INCENTIVOS PARA CIENCIA Y TECNOLOGÍA
                       Seminario de la H. Cámara de Diputados

                     Discurso del Sr.Ministro de Economía,
                               don Jorge Leiva Lavalle

                    Santiago, 14 de enero de 1999
 

Señor Presidente de la Cámara de Diputados,
señor Presidente de la Comisión de Ciencia y  Tecnología , don  Abel Jarpa,
estimadas amigas y amigos:
 

 Me es particularmente grato participar de esta iniciativa de la Honorable  Cámara de Diputados. Hemos podido constatar un gran dinamismo e interés en la Comisión de Ciencia y Tecnología de esta Corporación por abordar un conjunto de temas de importancia para el desarrollo científico y tecnológico nacional. Existe un importante grado de coincidencia entre las preocupaciones de esta Cámara y las que están presentes en el Ministerio de Economía, y en particular, en los organismos dedicados a los temas de la innovación tecnológica. 

Debo destacar también que esta iniciativa de la Honorable Cámara de Diputados ha contado con el concurso de un importante conjunto de instituciones públicas y académicas que han convergido en seleccionar éste y otros temas. Ello pone en evidencia un creciente grado de madurez de la comunidad de actores de nuestro Sistema Nacional de Innovación. 
Agradezco, pues, muy sinceramente esta invitación. Me da la oportunidad de compartir algunas reflexiones acerca de un tema  vital para nuestro desarrollo nacional: cómo incentivar al sector privado de nuestra economía para que realice esfuerzos crecientes en favor del desarrollo científico y tecnológico nacional.

La Política Científica y Tecnológica 
en los Gobiernos de la Concertación

    Desde los inicios del primer gobierno de la concertación, se evidenció una modificación del patrón de crecimiento económico que guiaba a nuestra economía desde los años posteriores a la crisis de 1982 y 1983. En efecto, la recuperación de los ochenta estuvo basada en una economía más protegida,  (cuyo arancel nominal era al menos el doble –en términos nominales- respecto del que actualmente prevalece); una abundancia importante de mano de obra barata; y una capacidad instalada ociosa en las empresas, así como un amplio acceso a recursos naturales, sin límites regulatorios de tipo ambiental. Fue una recuperación basada en el uso extensivo de factores productivos, pero con baja productividad total de factores. 

 Desde los primeros años de esta década, las propias exigencias del crecimiento y las políticas del gobierno indujeron una inflexión en este patrón de crecimiento. Se puso en marcha un conjunto de políticas que provocaron aumentos importantes de eficiencia y competitividad de la economía chilena. 

Las inversiones fueron cada vez más intensivas en capital y tecnología. La relación producto/trabajador se incrementó sistemáticamente a lo largo de la década. La productividad total de factores para el período 1990-96 resultó ser la más alta para toda la región latinoamericana. En otras palabras, Chile inició  una transición desde un patrón de crecimiento exportador basado en el uso extensivo de mano de obra y recursos naturales, a otro patrón de crecimiento exportador, también basado en recursos naturales, pero que es más intensivo en capital y tecnología, particularmente en aquélla que viene  incorporada en importaciones masivas de maquinaria y equipos. El desafío de futuro, sin embargo,  está claramente planteado: debemos resolver la manera de avanzar hacia una economía de alto crecimiento, cada vez más intensiva en inversiones, conocimientos e innovaciones continuas. 

 Durante esta década, el país también comenzó el despliegue de una nueva   generación de políticas tecnológicas. 

En 1992, el gobierno de Chile suscribió un contrato con el Banco Interamericano de Desarrollo que dio origen al Programa de Ciencia y Tecnología. Se trataba de promover un fortalecimiento creciente de nuestras capacidades científicas y tecnológicas, sobre las cuales basar nuestra estrategia de desarrollo económico y social. Este programa tuvo como elementos constituyentes la acción combinada de tres fondos de fomento científico y tecnológico: Fondecyt, Fontec y Fondef. El hecho que la coordinación de dicho Programa fuera confiada desde el comienzo al Ministerio de Economía, daba pruebas de su orientación hacia el desarrollo productivo. 

El Programa de Ciencia y Tecnología, que concluyó exitosamente el año 1995, dio paso al actual Programa de Innovación Tecnológica, que mantiene algunos rasgos fundamentales de su predecesor, pero que introdujo algunas variaciones respecto de aquél. Continúa siendo un Programa interinstitucional, basado en el funcionamiento coordinado de un conjunto de Fondos Tecnológicos, coordinados por el Ministerio. Pero se diferencia del anterior en su mayor énfasis en el reforzamiento del Sistema Nacional de Innovación, y en su íntegro financiamiento por parte del Presupuesto de la Nación.

 La creación y funcionamiento de estas dos fases del Programa de Innovación Tecnológica permitió la formulación de una política pública de innovación tecnológica, sancionada por el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo en 1996. 

        Las ideas matrices de esta política son: 

• el apoyo a la conformación de una masa crítica de empresas que rutinariamente realizan innovación tecnológica avanzada; la masificación de la transferencia tecnológica de calidad hacia las Pyme;
• el acercamiento entre las universidades y las empresas; 
• la formación de un conjunto de investigadores, profesionales y técnicos orientados hacia la innovación; 
• la consolidación de una red de institutos científicos y tecnológicos de alto nivel; y 
• el fortalecimiento de capacidades, a nivel nacional, suficientes para emprender nuevas iniciativas tecnológicas de mayor escala y complejidad.

 El cumplimiento de la política tecnológica ha implicado una variedad de iniciativas y acciones por parte de las autoridades públicas. Para cubrir los diversos ámbitos del quehacer económico con mecanismos de incentivos a la innovación tecnológica, el gobierno ha ido creando y adaptando un conjunto de Fondos concursables. Su rasgo común es la búsqueda del desarrollo de la innovación en el sector productivo nacional. De este modo, al alero de la Ley de Pesca, en 1992 se crea el Fondo de Investigaciones Pesqueras. En 1995, la CORFO da origen al Fonsip -actual FDI- con el propósito de otorgar una mayor pertinencia a las actividades desarrolladas por los institutos tecnológicos públicos. A partir de 1996,  se modifica el antiguo Fondo de Investigación Agropecuaria para dar paso a la actual Fundación para la Innovación Agraria (FIA), la que constituye un importante instrumento para la aplicación de la política de desarrollo silvoagropecuario del Ministerio de Agricultura. Casi todos estos Fondos Tecnológicos se encuentran incorporados al Programa de Innovación Tecnológica, procurando potenciar sus complementariedades y reducir sus eventuales duplicidades.

Hay otras iniciativas públicas en el ámbito de la innovación tecnológica, adicionales a la acción de los Fondos Tecnológicos, que merecen ser mencionadas. Una de ellas es la formulación de una política de Producción Limpia y la creación de una secretaría encargada de su implementación. En este último caso, se está poniendo en práctica un novedoso sistema de incentivos para la adopción, por parte de las empresas, de prácticas productivas que prevengan la contaminación del medio ambiente y que constituyen innovaciones tecnológicas por sí mismas.

 Finalmente, cabe señalar la importante labor, complementaria a la política de innovación tecnológica, que han desarrollado un conjunto de agencias gubernamentales en el fomento a la modernización productiva de las empresas, especialmente de las micro, pequeñas y medianas. Es el caso de la CORFO, a través de mecanismos tales como el Fondo de Asistencia Técnica (FAT), los Programas Asociativos de Fomento (Profo), y el Programa de Desarrollo de Proveedores. También hay que destacar  las actividades dirigidas a la micro y pequeña  empresa por Sercotec, Fosis e Indap, entre otras.

        Todos estos esfuerzos han tenido impacto.
En 1990, el gasto total del país en investigación y desarrollo era de US$ 162 millones, representando alrededor del 0.5% del PIB. En 1998, en cambio, el gasto en investigación y desarrollo había ascendido a alrededor de US$ 500 millones, lo que representa una proporción cercana al 0.7% del PIB. Otro indicador que es necesario destacar, es el de la participación privada en el total del financiamiento del gasto en investigación y desarrollo en el país. Si bien ésta sigue siendo muy baja en relación a la que ostentan economías con niveles superiores de desarrollo, entre 1990 y 1998 esta proporción se ha elevado levemente, pasando desde un quinto del gasto total a comienzos de la década, hasta alrededor de un cuarto del esfuerzo total en nuestros días. Ciertamente, el concepto de investigación y desarrollo no da cuenta de toda la actividad innovadora que realizan las empresas. Una concepción más amplia de innovación, donde se consideren por ejemplo los gastos en reingeniería de productos y procesos, elevaría substantivamente la importancia del sector privado en el gasto total en ciencia, tecnología e innovación. Sin embargo, la baja participación privada en investigación y desarrollo, particularmente en desarrollo precompetitivo, es preocupante.

La Innovación Tecnológica como Elemento Central de una Estrategia  de Desarrollo .

 Al examinar el esfuerzo público en el ámbito de la innovación tecnológica es conveniente encuadrarlo en el marco más amplio de la estrategia de desarrollo productivo y competitivo de la economía nacional.
Expresado en pesos constantes o moneda de igual valor, entre 1994-98 el gasto total del gobierno en fomento productivo ha crecido a una tasa media anual de un 6.1%.  Las cifras correspondientes a los Fondos Tecnológicos, sin embargo, muestran un crecimiento promedio anual de 3.5%, tasa inferior a las medias del crecimiento del PIB y del gasto en fomento productivo.

Estos guarismos indican que las prioridades del gobierno, y debo decir también del Congreso, fueron el apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa en programas de transferencia tecnológica básica. En un plano secundario quedaron los fondos de innovación tecnológica y los programas de transferencia tecnológica más avanzados y complejos. 

        Sería deseable que tuviéramos un mayor debate sobre estas materias. Si queremos avanzar hacia una economía de alto crecimiento, intensiva en inversiones, conocimiento e innovaciones, se requiere profundizar el desarrollo de políticas tecnológicas avanzadas. Para ello, los esfuerzos correspondientes al sector público siguen siendo muy significativos.

Esto será particularmente importante este año. El gasto en fomento a la innovación tecnológica sufrió una reducción similar a la inversión pública. Una discusión a fondo contribuiría a precisar el lugar que este rubro debe tener en la asignaciones presupuestarias.

 Para esta discusión es preciso recordar que las normas de la OMC nos obligan a desmontar en un cierto número de años una buena parte de los instrumentos de fomento exportador actualmente en vigor.  El Programa de Desarrollo de la Competitividad aprobado en 1998 por el gobierno, y concordado con el sector privado, estableció que los recursos que se liberen a raíz del desmantelamiento de los subsidios incompatibles con las normas de la OMC,  serán reencauzados hacia instrumentos de fomento productivo y de promoción de exportaciones.  Este criterio fue refrendado en el Protocolo de Acuerdo que acompañó  la aprobación de la Ley que rebaja progresivamente los aranceles entre 1999 y 2003.

Debe recordarse que se trata de recursos liberados por desmantelamiento de incentivos tributarios para exportaciones no tradicionales e importaciones de bienes de capital. Eran, por tanto, incentivos que inducían indirectamente el cambio tecnológico.  Ahora se trata de diseñar incentivos que explícitamente fomentan el gasto en I+D y la innovación en las empresas, la adaptación a las normas regulatorias ambientales, la formación de recursos humanos calificados y la promoción comercial en el exterior.  Es decir, una parte significativa de los recursos que se liberen podrían ser utilizados tanto para reforzar los actuales instrumentos de fomento a la innovación tecnológica como para crear nuevos mecanismos e incentivos para el desarrollo científico y tecnológico en las empresas.

Desafíos Actuales para 
la Política Tecnológica Chilena

 Quisiera ahora hacer referencia a algunos desafíos que enfrenta en estos días nuestro Sistema Nacional de Innovación, y las implicaciones que dichos desafíos conllevan para la política tecnológica del gobierno. La identificación de estos desafíos hemos podido realizarla gracias al proceso de aprendizaje que todos hemos experimentado en estos años de aplicación de la política tecnológica. Al acercarnos al fin de un período de gobierno, debemos precisar con claridad los elementos de continuidad de nuestra política tecnológica, pero también los aspectos en los que es necesario incursionar para enriquecer dicha política y dotarla de mayor efectividad. 
        Hace pocos días, un significativo número de personas destacadas en los ámbitos científico y tecnológico nacional —muchas de las cuales están hoy aquí presentes— nos reunimos en la ciudad de La Serena a reflexionar acerca de cuatro temas que podrían formar parte de una futura política tecnológica nacional. Estos temas fueron los siguientes:
? Definición de programas de mediano y largo plazo para el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de la economía nacional. 

Se trata de estudiar la posibilidad de complementar -no de reemplazar- los actuales instrumentos de carácter "horizontal", aprovechando los aprendizajes realizados por los sectores público y privado, con el fin de identificar y definir un conjunto de áreas donde crear o profundizar ventajas competitivas, diseñando programas de desarrollo tecnológico de mediano o largo plazo en esas direcciones.

? Formación de personas orientadas hacia la innovación tecnológica.

Creemos que debemos contar con crecientes capacidades propias de identificación, creación y adaptación de tecnología, especialmente en aquellas áreas consideradas estratégicas, lo que nos conduce de lleno al tema de la formación de los recursos humanos que se dediquen a estas tareas, especialmente en el medio productivo.
? Incorporar decididamente a la Pyme al esfuerzo de innovación, a través de la masificación de la transferencia  y la extensión tecnológicas. 

Creemos que la rentabilidad social de la inversión en innovación tecnológica se obtiene en la medida que las innovaciones se difunden y van generalizándose tanto el conocimiento como la aplicación de la nueva tecnología.

? Idear y diseñar nuevos incentivos para incrementar los esfuerzos de inversión en I+D de las empresas. 

Este cuarto tema constituye el punto central de este seminario, por lo que dedicaré a él la última parte de esta presentación.

Perfeccionar  los Incentivos a la Innovación Tecnológica 

 Como señalaba hace un momento, uno de los problemas que preocupan a la autoridad pública y, en general, a quienes se desenvuelven en el Sistema Nacional de Innovación, es la baja participación del sector privado en el gasto total en investigación y desarrollo de Chile. Ello nos hace pensar que el actual sistema de incentivos dirigidos al sector privado para que invierta en la generación y adaptación de soluciones tecnológicas, debe ser revisado.
 Veamos rápidamente qué es lo que justifica la intervención estatal en el incentivo a las actividades de investigación y desarrollo tecnológico. Hay que recordar que, dadas las peculiaridades del mercado de la tecnología, la propensión privada a invertir en este ámbito es inferior a la que constituye un óptimo social. Aquí reside la esencia de las razones por las cuales el Estado interviene en el campo de la innovación en tecnología. 

        El esfuerzo en investigación y desarrollo es bajo en el sector privado, respecto a un óptimo social, debido a la dificultad que las empresas innovadoras tienen para recuperar los costos en que incurren en estas actividades, por no poder apropiarse en exclusiva de los resultados económicos que este esfuerzo genera. Por ello es que el Estado interviene subvencionando actividades precompetitivas del Sistema de Innovación Tecnológica, asumiendo parte de los costos no recuperados por quienes introducen productos, procesos o conceptos de gestión desarrollados o adaptados a base de su esfuerzo. En otras palabras, cuando el Estado subvenciona el pago de una actividad precompetitiva de innovación tecnológica, asume el pago que no hacen quienes imitan gratis el esfuerzo ajeno en las innovaciones pioneras.
 A lo anterior hay que agregar las imperfecciones en el mercado de capitales. Las entidades financieras nacionales no están preparadas para el financiamiento de proyectos con un grado significativo de riesgo. Menos aun cuando, como en el caso de una parte importante de los proyectos precompetitivos de innovación, la incertidumbre, tanto técnica como comercial, es elevada.
 De acuerdo a la Primera Encuesta de Innovación Tecnológica en la Industria Manufacturera, realizada por el INE y el PIT a fines de 1995, la mayoría de las empresas industriales considera que uno de los principales obstáculos a la innovación reside en sus altos costos y en la falta de incentivos. De hecho, alrededor de un tercio de los establecimientos encuestados consideró  que  la  falta  de  incentivos  a  la  innovación era un obstáculo muy grave. Estas opiniones son mucho más acentuadas en las empresas de tamaño pequeño y en las que en la actualidad se constata escasos niveles de actividad innovadora. Pero también son acentuadas en las que ostentan un alto dinamismo innovador.

 Los Mecanismos 
de Incentivos Tributarios

 Los incentivos a la innovación tecnológica pueden ser de dos grandes tipos: incentivos directos o incentivos automáticos del tipo créditos tributarios. Los Fondos Tecnológicos constituyen un claro ejemplo de los incentivos del primer tipo.  Hay ya una experiencia en esta área,  por lo que no me detendré en su análisis. Interesa ahora evaluar los aspectos ventajosos, como también los inconvenientes, que presentan los instrumentos de incentivo del tipo créditos o franquicias tributarias. Es un tema nuevo que merece un examen serio y desapasionado con miras a nuestros desafíos futuros.

 En primer lugar, hay que decir que en Chile se dispone de algunos instrumentos de esta naturaleza, como son el que favorece las donaciones de las empresas con fines culturales o dirigidos a universidades e institutos profesionales, así como a establecimientos de enseñanza básica y media. 

En el ámbito del fomento productivo, el Decreto 701, que subsidia las plantaciones forestales, y la franquicia tributaria a las empresas por gasto incurridos en capacitación, son los más conocidos. En este último caso, existe un cierto consenso en afirmar que esta franquicia ha sido determinante para incrementar las posibilidades de capacitación de las empresas a sus trabajadores. De hecho, la gran mayoría de los recursos que las empresas destinan a este propósito es cubierta con este incentivo tributario. El monto total destinado por el Estado a capacitación por esta vía superó, en 1998, los US$ 65 millones.

  El mecanismo del crédito tributario para financiar gastos de investigación y desarrollo en las empresas es utilizado en un cierto  número  de países, aunque las experiencias a nivel latinoamericano son muy escasas. Hay modalidades diferenciadas de este incentivo. Hay países, como Francia y México, en los que el crédito tributario se calcula sobre la diferencia entre el gasto en I+D del año y los gastos correspondientes de años anteriores, introduciéndose un criterio de incrementalidad. 
En otros casos, como el canadiense, se establece incentivos tributarios diferenciados, dependiendo del tamaño de la empresa, privilegiándose así a las Pyme.

 Para el caso chileno, si bien este mecanismo no está disponible, existe una disposición en la Ley sobre Impuesto a la Renta que permite descontar de la renta bruta los gastos incurridos en investigación científica y tecnológica en interés de la empresa, aun cuando éstos no hayan sido necesarios para producir la renta bruta del ejercicio (art. 31, Nº 11). Esta disposición no es muy utilizada por las empresas chilenas, y ni siquiera se dispone de una línea especial en el formulario de declaración del impuesto a la renta que la contenga. Además, la ley no define lo que se entiende por "investigación científica y tecnológica", siendo este concepto más restringido que el de "investigación y desarrollo".

 Entre las posibles ventajas de los créditos tributarios se pueden señalar las que siguen: 
* En primer lugar, este tipo de incentivos permite una mayor masificación del esfuerzo en I+D en las empresas, pues no requiere de la formulación, presentación y evaluación de un proyecto para su aprobación por parte de una entidad financiera ajena a la empresa.  Esto es lo que diferencia a los créditos tributarios de las subvenciones directas a la investigación y desarrollo ( Fondos Tecnológicos). 
* Lo anterior implica que estos incentivos tienen un bajo costo de transacción o costo de acceso de las empresas interesadas, en relación a incentivos directos como los que proporcionan los Fondos Tecnológicos.
* Una tercera característica de los incentivos de tipo tributario es que juntan oferta y demanda por soluciones tecnológicas: ninguna empresa incurrirá en gastos en investigación y desarrollo si no tiene la intención de hacer uso de sus resultados. 
* Finalmente, una importante ventaja de estos mecanismos es que favorecen la creación y perfeccionamiento de capacidades tecnológicas al interior de la empresa cuando las actividades de investigación y desarrollo se realizan internamente. E incluso, si estas actividades son subcontratadas con una entidad externa, hay un aprendizaje en el campo de la gestión tecnológica.

 Sin embargo, los incentivos tributarios también presentan inconvenientes.
 

• En primer lugar, reducen la recaudación tributaria. Esta no necesariamente se ve compensada por los frutos de una mayor inversión empresarial en investigación y desarrollo o aumentos futuros de recaudación tributaria.  La única evaluación realizada en Chile en relación a los retornos de la inversión pública en innovación tecnológica arrojó resultados muy satisfactorios. Pero ella fue realizada con proyectos de investigación y desarrollo financiados por los Fondos Tecnológicos, y nada garantiza que las actividades financiadas vía créditos tributarios sigan el mismo patrón de comportamiento.
• En segundo lugar, existe una gran dificultad para monitorear los gastos declarados por las empresas en investigación y desarrollo, con lo que se abren posibilidades de evasión tributaria significativa. Esto se ve acentuado por la relativa amplitud que tiene el concepto "investigación y desarrollo". 
• En tercer lugar, otro factor que pone un punto de interrogación sobre este tipo de mecanismos, es que con su instauración se altera la estructura tributaria del país, abriendo la posibilidad de que otros sectores soliciten créditos tributarios similares.
• En cuarto lugar, se debe evitar enfoques simplistas. Los incentivos tributarios permiten aumentar el gasto directo en investigación y desarrollo sólo en una masa pequeña de empresas grandes. Una gran cantidad, que no tiene ni tendrá equipos ni departamentos de investigación y desarrollo, debería subcontratar servicios de investigación y desarrollo con universidades, centros tecnológicos y empresas. Eventualmente se podría  fortalecer la demanda organizada o las capacidades contractuales de empresas pequeñas y medianas para coordinar intereses y negociar contratos de I+D con agencias especializadas, sin ser capturadas por éstas.

 Finalmente, la eventual aprobación de un esquema de incentivos tributarios debe contar con un sistema de monitoreo no sólo tributario, sino también desde la perspectiva de la política de desarrollo productivo. El gobierno y el Congreso deberían evaluar constantemente la pertinencia del gasto tributario realizado, sus beneficios sociales netos en el mediano plazo y sus deficiencias, para eventualmente introducir correcciones basadas en sistemas transparentes de evaluación.

     En principio, el estudio de un mecanismo de esta naturaleza debería ser considerado como un instrumento complementario -y no sustituto- de los ya existentes.  Es necesario, sin embargo, evaluar la experiencia internacional del incentivo en sí mismo, sus efectos, y los arreglos institucionales que supondría su aplicación, particularmente la creación o adaptación de los organismos responsables de monitorear la efectividad de los gastos declarados.

Debo recalcar, sin embargo, que el tema de los incentivos tributarios no agota la problemática que impone la transición hacia una nueva competitividad basada en el conocimiento y la innovación. No es la única herramienta para lograr la formación avanzada de recursos humanos de calidad mundial: están la modernización de la red de centros tecnológicos, el desarrollo de la infraestructura de información, la ampliación y actualización de los Fondos Tecnológicos, la conformación del Instituto de Propiedad Industrial,  el   impulso de la modernización de las universidades en tanto agentes directos del cambio tecnológico en el sistema productivo, así como el desarrollo de una masa crítica de empresas de base tecnológica que constituyan la punta de lanza del desarrollo competitivo de nuestra economía.

Estos son los desafíos que todos debemos asumir para entrar con nuevos consensos estratégicos al Chile del siglo XXI.

     Muchas gracias.